Dra. Silvia Elizabeth Kloster (*). Subsecretaria General de Cambio Climático de Misiones. Docente de la Universidad Gastón Dachary. Miembro de la Fundación Cambium y de la Asociación Misionera de Derecho Administrativo.
Puntos relevantes del proyecto de ley ómnibus Capitulo III Ambiente y IX ENERGÍA (vinculado al mercado de derechos de emisión)
A.- LEY DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE BOSQUES NATIVOS N° 26331
ARTÍCULO 500.- Sustitúyese el artículo 26 de la Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, por el siguiente:
“ARTÍCULO 26.- Para los proyectos de desmonte de bosques nativos que se encuentren bajo la categoría I y II prescripta en el artículo 9°, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción
garantizará el cumplimiento estricto de los artículos 19, 20 y 21 de la Ley N° 25.675 -Ley General del Ambiente-, previamente a la emisión de las autorizaciones para realizar esas actividades.”
Analisis general: se pretenden autorizar los desmontes en las áreas de protección I (rojo) y II (amarilla). Esto actualmente está expresamente prohibido: ARTICULO 14. — No podrán autorizarse desmontes de bosques nativos clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo).
– Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse.
Incluirá áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica.
– Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.
– Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse
parcialmente o en su totalidad, aunque dentro de los criterios de la presente ley.
De autorizarse el desmonte podrían desaparecer las áreas protegidas como los parques
provinciales, municipales o reservas privada, tambien las de categoría internacional como sería la Biosfera Yaboty, dado que solo requerirían para la aprobación la salvaguarda de la
participación ciudadana.
Afectaría la implementación del programa Jusdiccional REDD+ ya que las actividades de
restauración y conservación no tendrían sentido ante la inexistencia del bosque, ademas de ir en contra de la política de conservación de la provincia sobre el último reducto del bioma selva paranaense.
ARTÍCULO 501.- Sustitúyese el artículo 31 de la Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, por el siguiente:
“ARTÍCULO 31.- El Fondo estará integrado por:
a) La asignación presupuestaria que realice el Poder Ejecutivo de forma anual para cumplir con las necesidades de compensaciones establecidas en el Artículo 30.
b) Los préstamos y/o subsidios que específicamente sean otorgados por Organismos Nacionales e Internacionales; c) Donaciones y legados; d) Todo otro aporte destinado al cumplimiento de programas a cargo del Fondo; e) El producido de la venta de publicaciones o de otro tipo de servicios relacionados con el sector forestal; f) Los recursos no utilizados provenientes de ejercicios anteriores.”
Análisis general: En cuanto a la integración Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos desaparecen los siguientes incisos:
a) Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional;
b) El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración;
Uno de los obstáculos mayores que tiene históricamente la implementación de este Fondo es el escaso financiamiento, dado que el mismo nunca se constituyó con la cantidad de patrimonio que establece la ley, de darse la modificación se reduciría mucho más aún tornándose inconducente.
B.- LEY DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA CONTROL DE ACTIVIDADES DE QUEMA N ° 26.562
ARTÍCULO 497.- Sustitúyese el artículo 2° de la Ley N° 26.562 de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental para Control de Actividades de Quema, por el siguiente:
“ARTÍCULO 2º.- A efectos de la presente ley, entiéndese por “quema” toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento productivo. A los fines de la presente ley, se entiende por “aprovechamiento productivo” toda actividad que tenga una finalidad de lucro y que no tenga relación alguna con la protección medioambiental del terreno.”
ARTÍCULO 498.- Sustitúyese el artículo 3° de la Ley N° 26.562 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para Control de Actividades de Quema, por el siguiente:
“ARTÍCULO 3º.- Queda prohibida en todo el territorio nacional toda actividad de quema que no cuente con la debida autorización expedida por la autoridad local competente, la que será
otorgada en forma específica, en un plazo máximo de 30 días hábiles desde la solicitud de
autorización. En el caso que transcurra el plazo de 30 días sin que la autoridad competente se expida expresamente, se considerará que la quema ha sido autorizada tácitamente.”
Análisis general: las actividades de quema sin autorización expedida por las autoridades locales competentes se encuentran prohibidas en virtud de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para Control de Actividades de Quema N° 26.562. A nivel nacional por Decreto 2/23 se prorroga hasta el 13 de enero de 2024 la Emergencia Ígnea declarada por el Decreto Nº 6 del 11 de enero de 2022 en todo el territorio de la REPÚBLICA ARGENTINA.
El art 2 establece el concepto de “aprovechamiento productivo” que generalmente se desarrollamediante analisis y consenso, es confusa la redacción ademas no queda claro a que se refiere con: “que no tenga relacion alguna con la proteccion medioambiental…“
Por otro lado la modificación de los plazos del art. 3 no coincide con la técnica jurídica impresa en la normativa general ambiental en la que el estado debe expedirse puntualmente mediante una autorización formal o denegación fundada.
Las leyes de presupuestos mínimos tienen que ser analizadas en el marco del Consejo Federal de Medio Ambiente tienen una metodología especifica establecida en la Constitución Nacional a partir del 1994, Resoluciones del Cofema, como tambien en la nutrida doctrina nacional sobre el tema a partir de la evolución del derecho ambiental federal.
C.- LEY DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS PARA LA PRESERVACIÓN DE LOS GLACIARES Y DEL AMBIENTE PERIGLACIAL N° 26.639
ARTÍCULO 502.- Sustitúyese el artículo 1° de la Ley N° 26.639, Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial, por el siguiente:
“ARTÍCULO 1º.- Objeto – Geoformas protegidas. La presente ley establece los presupuestos
mínimos para la protección de las siguientes geoformas:
a. los glaciares descubiertos y cubiertos en el ambiente glaciar; y los glaciares de roca o
escombros activos en el ambiente periglacial, en la medida en que dichas geoformas se ubiquen en el territorio de la República Argentina y cumplan todos y cada uno de los siguientes requisitos:
i) Se encuentran incluidas en el Inventario Nacional de Glaciares, ii) cuenten con una perennidad continua de al menos 2 años o más, iii) cuenten con una dimensión igual o superior a 1 hectárea y iv) tengan una función hídrica efectiva y relevante ya sea como reserva de agua o recarga de cuencas hidrológicas.
b. Los glaciares constituyen bienes de del dominio público de la Nación o de las Provincias según el territorio en el que se encuentren.”
ARTÍCULO 503.- Sustitúyese el artículo 2° de la Ley N° 26.639, Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial, por el siguiente:
“ARTÍCULO 2º.- Definición. La protección que se dispone en el artículo 1º se extiende: dentro
del ambiente glaciar, a los glaciares descubiertos y cubiertos, y dentro del ambiente periglacial, a los glaciares de roca o de escombros activos, según lo previsto en el artículo 1º y las definiciones que se establecen a continuación:
a) Glaciares descubiertos: aquellos cuerpos de hielo perenne expuestos, formados por la
recristalización de la nieve.
b) Glaciares cubiertos: aquellos cuerpos de hielo perenne que poseen una cobertura detrítica o sedimentaria.
c) Glaciares de escombros activos: aquellos cuerpos mixtos de detrito congelado y hielo, cuyo origen está relacionado con los procesos criogénicos asociados con suelo permanentemente congelado y con hielo subterráneo o con el hielo proveniente de glaciares descubiertos y cubiertos, y que constituyan fuentes de agua de recarga de cuencas hidrográficas.”
Analisis general: Se realiza una modificación a la Ley de Glaciares a fin de habilitar (con los informes ambientales exigidos por la normativa) la actividad económica en la zona periglacial, (alrededor del glaciar), revirtiendo un avasallamiento del poder federal sobre las provincias.
Se entiende por ambiente periglacial en la alta montaña, al área con suelos congelados
que actúa como regulador del recurso hídrico, en la media y baja montaña al área que funciona como regulador de recursos hídricos con suelos saturados en hielo.
Hay un disvalor evidente sobre el recurso natural, dado que los glaciares y el ambiente periglacial brindan servicios ambientales a toda la sociedad, excediendo los límites jurisdiccionales, su conservación debe estar garantizada en atención a los intereses de toda la nación.
D.- CAPÍTULO IX – ENERGÍA SECCIÓN IX – DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA (MERCADO DE DERECHOS DE EMISIÓN)
ARTÍCULO 322.- Facúltase al PODER EJECUTIVO NACIONAL a monitorear el avance en el
cumplimiento de las metas de emisiones de GEI y en caso de incumplimiento penalizarlo.
ARTÍCULO 323.- Facúltase al PODER EJECUTIVO NACIONAL a establecer un mercado de derechos de emisión de GEI, en el cual quienes hayan sobre cumplido su meta puedan vender los servicios a aquellos que los necesiten para lograr su objetivo y evitar la penalización.
ARTÍCULO 324.- Facúltase al PODER EJECUTIVO NACIONAL a establecer las reglas del mercado de derechos de emisión de GEI, la plataforma de registro de las transacciones y resguardar que no existan posiciones dominantes u oligopolio. La demanda y los responsables de actividades emisoras de GEI serán los encargados de dar cumplimiento a las metas de emisiones de GEI del país para lo cual el Estado Nacional generará condiciones e instrumentos para facilitar a las empresas privadas, al sector público y a otros organismos, el logro de las mismas y el acceso a financiamiento climático.
Analisis general: llama la atención que la creación del mercado se encuentra en el capítulo de
energía, si bien la generación de energía y el transporte son los sectores de mayor emisión de gases de efecto invernadero a nivel global y local, hay otros sectores que podrían participar del mercado, o es excluyente? hay muchos interrogantes por aclarar o resolver, como por ejemplo:
cómo se van a repartir los beneficios que surjan de proyectos jurisdiccionales? los que hasta la actualidad necesitan la no objeción de nación.
Qué porcentaje total de emisiones terminaría abarcando este mercado de carbono? En principio abarcaría a todos los sectores, pero está bajo el área de la transición energética. ¿Es solo para ese sector? ¿O solo el energético? ¿Qué pasa con los sumideros, como lo son el bosque nativo o los humedales? no participan?
Además, el poder ejecutivo tiene la potestad de asignar los derechos de emisión. Cuáles serían los criterios para hacer esas asignaciones no está claro, sobre todo para las jurisdicciones que ya han hecho su inventario y plan de respuesta con metas de reducción de emisiones, como el caso de Misiones. Habrá penalidades se aplicarán a quienes superen los derechos emisión, en que consistirían, cuales?
Hay que establecer un mercado interno con reglas claras y con un sistema de monitoreo y
contabilidad que garantice el cumplimiento de las metas establecidas.
El proyecto habla de permisos de emisión y no de reducción de emisiones (como debería ser y la excepción son los permisos de emisión) hay que tener en cuenta de no caer en greenwashing.
Por otro lado, la Argentina anunció la aprobación de su Estrategia Nacional para el uso de los
Mercados de Carbono (ENUMeC) a través de la Resolución 385/2023 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en noviembre próximo pasado, no hay ninguna mención ni consideración sobre la misma.
Finalmente, se evidencia una falta de valoración de los recursos naturales, sobre todo sobre el bosque nativo, no es considerado un recurso esencial para la vida y la biodiversidad, no se
consideran los servicios ambientales de los mismos.
Hay un retroceso evidente y preocupante sobre la proteccion y la normativa ambiental. Un
desconocimiento sobre las funciones de las leyes de presupuestos mínimos y del Consejo Federal de Medio Ambiente, órgano rector federal de la gestion de los recursos naturales.
Un avasallamiento a todo el esfuerzo llevado a cabo por las provincias en la lucha del reconocimiento del dominio de sus recursos naturales conforme el art. 41 y 124 in fine de la CN.
De avanzar en las modificaciones propuestas también se encontraría comprometido el principio de no regresión ambiental, el que el cual fue propuesto por la doctrina jurídico ambiental internacional y nacional, plasmado en la conferencia internacional Rio +20 llevada a cabo por la Organización de las Naciones Unidas (ONU, 2012) en Río de Janeiro (Brasil) en el 2012.
En reuniones previas se llevó a cabo la “Tercera Reunión Mundial de Juristas y Asociaciones de Derecho Ambiental (Limoges-Francia)”, quienes elaboraron una serie de reflexiones con el
objetivo de contribuir al progreso del derecho ambiental. Entre las 21 recomendaciones
formuladas, es propicio destacar la N° 1 “El Principio de No Regresión”, por la cual peticionaron formalmente su proclamación oficial en la Declaración Final de Río+20, como nuevo principio complementario de los ya vigentes.
En términos generales, dicho principio busca evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, ya que, en muchos casos, estas regresiones podrían causar daños irreparables.
En esencia la razón de las leyes ambientales es prevenir los riesgos y efectos contrarios en el
medioambiente y asegurar la calidad de vida de las personas, en este sentido la jurisprudencia y doctrina argentina se ha manifestado ampliamente a favor caracterizándolo como uno de los pilares de la evolución normativa.
Nota: este documento solo considera un primer análisis preliminar y general sobre algunos puntos vinculados al Capítulo III de Ambiente y IX de Energía del proyecto denominado ley ómnibus del PEN, claramente hay que realizar un analisis minucioso de la totalidad del mismo desde las distintas ramas del derecho argentino, que excede ampliamente el presente.
