El análisis del Dr. Ignacio Adrián Lerer sobre el glifosato en Misiones y el costo institucional de prohibir sin construir una alternativa viable.
BUENOS AIRES (5/9/2026).- En junio de 2023, Misiones sancionó una ley que prohibía el glifosato en toda la provincia. La prohibición no era inmediata. Había dos años para reemplazarlo por bioinsumos. El plazo parecía prudente y el objetivo, ambientalmente ambicioso.
Pero el tiempo no fabrica por sí solo una alternativa.
En julio de 2024, antes de que la prohibición comenzara a regir plenamente, el Poder Ejecutivo provincial dictó una prórroga de cinco años para ciertos sectores productivos. Exigió acreditar condiciones de comercialización y presentar un plan de transición. Dos años después, el 3 de septiembre de 2026, la Cámara de Representantes aprobó por unanimidad una reforma más profunda: eliminó la prohibición y condicionó el uso de bioinsumos a que estuvieran autorizados por los organismos nacionales competentes y, cuando correspondiera, por los países de destino de las exportaciones.
El diputado informante resumió el problema con una claridad poco frecuente: las alternativas no se desarrollaron ni estuvieron disponibles al ritmo previsto por la ley. Para sustituir una herramienta productiva, agregó, la alternativa debe funcionar, ser eficaz, estar autorizada, estar disponible y ser económicamente viable.
La frase reconoce algo más importante que una dificultad técnica. Reconoce que el legislador había confundido una fecha con una capacidad.
Una norma puede difundirse antes de poder vivir
La teoría del fenotipo extendido, aplicada con cautela al derecho, permite mirar la ley más allá de sus artículos. Una regla no termina en el Boletín Oficial. Se prolonga en registros, laboratorios, productos aprobados, cadenas de suministro, prácticas agronómicas, sistemas de control, decisiones de inversión y expectativas de exportación. Ese conjunto forma parte de su fenotipo institucional.
La prohibición de 2023 tenía un texto y un plazo, pero no controlaba todos los componentes necesarios para producir el mundo que presuponía. La Provincia podía ordenar la transición. No podía crear mediante una cláusula legal un sustituto eficaz, autorizado, disponible y económicamente accesible. Tampoco podía decidir por los organismos nacionales ni por los mercados de destino.
Desde esta perspectiva, la reforma de 2026 no demuestra que la política ambiental fuera equivocada. Demuestra que su arquitectura institucional estaba incompleta. El mandato se había propagado antes que las capacidades requeridas para sostenerlo.
BioHerb: cuando la promesa sustituyó a la validación
BioHerb vuelve visible esa distancia de una manera casi experimental.
En mayo de 2023, antes de la sanción de la ley, el gobierno provincial presentó el producto de Agro Sustentable como un “herbicida orgánico de amplio espectro”, desarrollado en Misiones y llamado a convertirse en una solución para la chacra. Se anunció una primera entrega gratuita de 5.000 litros. El Instituto de Fomento Agropecuario e Industrial (IFA) informó, al mismo tiempo, que había iniciado una “distribución a prueba” y que la aplicación se realizaba de manera experimental, a la espera de la aprobación del Senasa.
Las dos descripciones convivían con dificultad. Hacia afuera se ofrecía una alternativa. En el plano regulatorio todavía se probaba si el producto podía ser autorizado como tal.
En agosto de 2024, un informe de la Dirección Nacional de Protección Vegetal del Senasa, reproducido por La Nación, señaló que Agro Sustentable no poseía registros de sustancias activas ni de productos fitosanitarios bajo su titularidad. El director técnico de la empresa reconoció que BioHerb estaba en etapa de prueba y no se encontraba registrado por el Senasa como herbicida. Explicó que se estaba evaluando precisamente esa aptitud.
Esto permite una afirmación más precisa que decir simplemente que el producto “no funcionaba”. Las fuentes examinadas no bastan para concluir que careciera de todo efecto agronómico. Sí permiten afirmar que no funcionó como el sustituto institucionalmente disponible que la transición legal requería: su aptitud herbicida no estaba aprobada, su uso seguía siendo experimental y la propia documentación oficial provincial reconocía que esperaba autorización nacional.
La diferencia importa. Una experiencia de campo puede generar una hipótesis. No convierte por sí sola esa hipótesis en una tecnología apta para sostener una prohibición general.
También hubo financiamiento público para bioinsumos. La Resolución nacional 292/2023 aprobó hasta $511.261.964,40 del Fondo Especial del Tabaco para un subcomponente denominado “Provisión de Bioinsumos para el desarrollo de una actividad tabacalera ambientalmente responsable”.
La resolución identificó como organismo ejecutor a la Fundación Asuntos Agrarios. El acto no individualiza a BioHerb ni a Agro Sustentable. Las denuncias periodísticas y penales sobre el destino concreto de esos fondos deben, por eso, presentarse como denuncias pendientes de comprobación, no como malversación ya establecida.
No está probado que el episodio BioHerb haya causado por sí solo la prórroga de 2024 o la reforma de 2026. Pero la secuencia ofrece una conexión institucional fuerte: el producto emblemático de la transición seguía sin autorización como herbicida y la Legislatura terminó reconociendo oficialmente que las alternativas eficaces, autorizadas, disponibles y económicamente viables no habían aparecido al ritmo previsto.
La Epistemología Popperiana de la Tradición agrega otra pregunta. Una tradición jurídica racional no se conserva porque nunca se equivoca, sino porque permite detectar y corregir errores sin destruir todo lo aprendido. La secuencia misionera puede leerse, entonces, como un ensayo institucional: prohibición, resistencia de la realidad productiva, prórroga, acumulación de proyectos de reforma y corrección legislativa.
Hay aprendizaje, pero llegó tarde y de un modo costoso. Durante tres años, productores, funcionarios e inversores tuvieron que organizar decisiones alrededor de una prohibición cuyo soporte material seguía siendo incierto.
El juego que la ley no podía ignorar
La teoría de juegos evolutivos ayuda a explicar por qué una norma ambientalmente deseable puede perder capacidad de orientar conductas.
Los productores no eligen entre “cuidar el ambiente” y “no cuidarlo” en abstracto. Eligen entre estrategias concretas: adoptar un sustituto, continuar usando un producto autorizado, pedir una excepción, postergar inversiones, trasladar costos, reducir producción o buscar una vía informal. Cada estrategia depende de precios, eficacia, disponibilidad, controles, sanciones y exigencias comerciales.
Si cumplir cuesta más que continuar con la práctica anterior y la alternativa no ofrece un rendimiento comparable, la mera amenaza de una sanción puede no producir transición. Puede producir evasión, litigio, presión política o cumplimiento aparente. La reforma de 2026 hizo explícita esa realidad al incorporar participación sectorial y condicionar el uso de bioinsumos a autorizaciones externas a la Provincia.
Esto no significa que el derecho deba capitular frente a todo costo. Significa que una transición seria necesita modificar el juego, no sólo declarar quién debería ganarlo. Investigación, validación técnica, disponibilidad, financiamiento, capacitación y control deben preceder o acompañar el mandato. De otro modo, la ley selecciona estrategias defensivas en vez de la conducta que buscaba promover.
La prohibición como espada de Damocles
Una norma de vigencia diferida puede modificar conductas mucho antes de ser aplicada. Para la EGT, lo relevante no es sólo la sanción presente, sino el pago esperado de cada estrategia. Si un productor o un industrial atribuye una probabilidad significativa a que el glifosato quede prohibido, recalcula el valor de comprar tierra, ampliar una plantación, instalar una planta o comprometer capital específico en Misiones. La comparación no se hace contra un mundo inmóvil, sino contra provincias y países cercanos donde esa restricción no existe.
Cuando una inversión es costosa de revertir y puede postergarse, la incertidumbre eleva el valor de esperar. No hace falta que la prohibición entre efectivamente en vigor para que un proyecto sea demorado, reducido o localizado en otra jurisdicción. La amenaza normativa puede así producir un daño económico anticipado: menor demanda de tierras, descuento en su precio, encarecimiento del financiamiento, expansión frustrada o pérdida de una oportunidad de inversión.
Conviene reservar la palabra histéresis para un fenómeno más preciso. Mientras la prohibición futura permanece vigente o es creíble, existe un efecto anticipatorio de incertidumbre regulatoria. Hay histéresis normativa en sentido estricto cuando, retirada la amenaza, el sistema no vuelve a su trayectoria anterior: el inversor ya eligió otra provincia, la cadena de proveedores se instaló en otro lugar, el proyecto perdió su ventana financiera o la reputación regulatoria de la jurisdicción continúa incorporando una prima de riesgo.
Puede llamarse histéresis normativa por amenaza a esa secuencia de dos tiempos: primero, una norma todavía no operativa modifica las estrategias por su aplicación potencial; después, las decisiones irreversibles o los costos hundidos mantienen parte del efecto aun cuando la norma sea prorrogada o derogada. El caso de Misiones permite formular la hipótesis. Probar que ocurrió exige datos sobre precios de tierras, proyectos postergados o desviados, crédito, capacidad industrial e inversión comparada. La secuencia normativa, por sí sola, no los demuestra.
¿Quién responde por el experimento?
La pregunta por la responsabilidad estatal exige más cautela que la crítica institucional.
En principio, nadie tiene un derecho adquirido a que una legislación permanezca inmutable. Una ley puede cambiar cuando cambian las circunstancias o cuando el legislador reconoce que su diseño fue defectuoso. Tampoco todo error de política pública genera automáticamente una indemnización.
Para que exista responsabilidad se necesita algo más: un daño cierto y probado, una relación causal jurídicamente suficiente y un título de imputación. Si la actividad legislativa fue legítima, la tradición argentina exige, en términos generales, un sacrificio especial y anormal, distinto de las cargas que soporta la comunidad. Si la norma fue ilegítima, todavía habría que demostrar la invalidez relevante y el daño que produjo.
La prohibición general fue prorrogada antes de operar plenamente y luego eliminada. Eso debilita cualquier pretensión basada solamente en la existencia de la ley. Podrían existir daños de confianza o inversiones específicas realizadas para anticipar la transición. Esos daños no pueden presumirse. Tendrían que probarse caso por caso, junto con su causalidad y con el régimen de responsabilidad pública aplicable en Misiones.
La misma cautela vale para la inversión que nunca se realizó. Económicamente, una venta a menor precio o un proyecto trasladado puede ser una pérdida real. Jurídicamente, no basta afirmar que la espada de Damocles desalentó al mercado. Un reclamante debería individualizar una operación, demostrar una probabilidad objetiva de concreción, medir el diferencial atribuible a la norma y separar ese efecto de precios agrícolas, tasas, infraestructura y otros riesgos. Bajo la Ley nacional 26.944, la responsabilidad por actividad legítima excluye el lucro cesante; esa ley no rige automáticamente a Misiones. La hipótesis sistémica es fuerte para evaluar el diseño legislativo, pero la pretensión indemnizatoria sigue dependiendo de prueba individual.
También debe separarse la ley de la actuación administrativa vinculada con BioHerb. Está documentada la promoción oficial y la distribución experimental mientras la aprobación del Senasa permanecía pendiente. No están acreditados en las fuentes examinadas una condena, una malversación ni daños productivos determinados. Si se probara que el Estado excedió las condiciones autorizadas para la experimentación, omitió controles exigibles o causó un daño concreto, el análisis ya no sería sólo responsabilidad por actividad legislativa: podría involucrar falta de servicio administrativa, responsabilidad de funcionarios y otras consecuencias.
Aprender antes de prohibir
El episodio misionero muestra una forma particular de fracaso normativo. La ley no fue simplemente incumplida. Fue desactivada y finalmente corregida por las mismas instituciones que la habían producido, cuando quedó expuesta la distancia entre el mandato y las capacidades disponibles.
La enseñanza no es que el Estado deba abstenerse de impulsar transiciones ambientales. Es más exigente: cuanto mayor es la transformación pretendida, mayor debe ser la responsabilidad por construir sus condiciones de posibilidad.
Una buena ley no se limita a anunciar el futuro. Diseña el camino que permite llegar a él, distribuye los costos de la transición, verifica los supuestos técnicos y conserva mecanismos de revisión. Si no lo hace, puede obtener una victoria simbólica inmediata y perder, al mismo tiempo, la capacidad de transformar la conducta.
La responsabilidad más importante quizá aparezca antes que la indemnización. Es la responsabilidad institucional de someter los supuestos de una ley a crítica, exponerlos a prueba y corregirlos cuando fracasan. No basta con que el legislador pueda cambiar de opinión. Debe aprender a diseñar normas que también puedan aprender.
Autor: Ignacio Adrián Lerer.
Es abogado (UBA), Executive MBA (IAE Business School, Universidad Austral) e investigador independiente sobre evolución jurídica, diseño institucional, inteligencia artificial y gobernanza. Cuenta con más de treinta años de experiencia en derecho corporativo, gobierno corporativo, compliance y gestión estratégica de riesgos. Es fundador y CEO de JustiIA e IntegridAI. Publica regularmente en Abogados.com.ar. ORCID: 0009-0007-6378-9749. Web: estudio.justitia.com.ar.
Fuentes:
-Cámara de Representantes de Misiones, 3 de septiembre de 2026
-Ley nacional 26.944
-IFAI, desarrollo a campo de BioHerb
-La Nación, informe del Senasa y situación de BioHerb
