En la quinta edición de los Desayunos Forestales, organizados por la Sociedad de Productores Forestales de Uruguay, el Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES) presentó un estudio extenso que busca analizar la cadena forestal en su totalidad y aportó datos objetivos para el análisis presente y futuro del sector. Está presentación se llevó a cabo por el economista Ignacio Munyo y el trabajo se titula “La producción forestal en Uruguay: un sector líder y sostenible”.
URUGUAY (10/ 11/ 2023).- El pasado 8 de noviembre se llevó a cabo la quinta edición de los Desayunos Forestales, organizados por la Sociedad de Productores Forestales, una actividad que reúne a protagonistas del sector de forma anual y genera una oportunidad de intercambio y aprendizaje.
En esta edición, desde el Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES) se presentó un estudio extenso que busca analizar la cadena forestal en su totalidad y aportar datos objetivos para el análisis del mismo. Está presentación se llevó a cabo por el economista Ignacio Munyo y el trabajo se titula “La producción forestal en Uruguay: un sector líder y sostenible”.
De acuerdo a las palabras del economista Martín Alesina, quien participó en el desarrollo de este estudio, “a partir del 2024 el sector forestal será el principal sector exportador de bienes, impulsado por la puesta en marcha de la segunda planta de UPM y por inversiones que se irán consolidando en el sector de la madera sólida”.
“Si miramos el sector en retrospectiva, podemos decir que en la primera parte de la década del 90, el sector representaba menos de 0,2% del PIB, para luego de 25 años de inversión y crecimiento, equiparar en términos relativos, lo que representa el sector forestal sueco en su país”.
Consultado por el tratamiento impositivo que percibió y percibe el sector actualmente, Alesina comentó que “el tratamiento diferencial que recibió la madera con destino celulósico se ha ido eliminando, los beneficios impositivos se han reducido y hoy en día tiene un tratamiento que no difiere de aquel que reciben otras actividades vinculadas al sector primario. Sin embargo, la madera aserrada sigue teniendo un tratamiento diferencial que busca promover la inversión y el desarrollo de la industria de forma de consolidar aún más el sector en el país”.
El informe especial presentado por CERES documenta que las plantaciones con destino celulósico no reciben un tratamiento impositivo diferencial en comparación con otras actividades primarias del país, y genera empleos con mayor proyección futura que los generados por el promedio de la economía uruguaya.
El Informe de CERES también concluye que la forestación genera encadenamientos productivos de gran magnitud. La madera sólida es el subsector con mayor impacto indirecto de la economía uruguaya, lo que motiva aún más la concreción de inversiones en el área, y la celulosa tiene un impacto económico indirecto mayor al promedio nacional.
Uruguay dispone de terrenos con aptitud forestal para nuevas plantaciones, que, por sus características -estructura del suelo, superficialidad, baja fertilidad, pedregosidad- no serían empleados en agricultura.
Además, la integración de la forestación con la ganadería está en crecimiento y ofrece múltiples beneficios. Al mismo tiempo, el efecto ambiental es considerablemente mitigado por las regulaciones actuales del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el Ministerio de Ambiente, el extendido cumplimiento del Código Nacional de Buenas Prácticas Forestales y certificaciones internacionales, que garantizan una supervisión adecuada para cualquier tipo de plantación, sin considerar su tamaño.
El círculo virtuoso de la forestación en Uruguay no fue fruto de una circunstancia fortuita, sino la visión de líderes políticos desde la vuelta de la democracia representativa en 1985. El Uruguay había pensado en la importancia de declarar a la forestación como sector de “interés general” en 1968 (Ley N.º 13.723), pero el desarrollo efectivo se vincula estrechamente a la época democrática más prolongada del país, y comprende ocho períodos de gobierno, de diferentes partidos y sectores del espectro político.
El proceso comenzó con un plan de desarrollo forestal que derivó en la Ley de
Forestación (N.º 15.939, 28-12-1987) y la Ley de Zonas Francas (N.° 15.921, 17-12-
1987), y tuvo continuidad con decretos de reglamentación ambiental y de conservación de bosque nativo, con la firma de tratados de protección de inversiones y con incentivos y apoyos a la instalación de plantas de celulosa en el litoral y suroeste del país, así como a la autorización de aumento de producción y al aval para una nueva mega fábrica en el centro del país.
Hasta el día de hoy no existe otro caso de política de Estado con un involucramiento político
ni un impacto económico de esta magnitud.
El informe sostiene que «esto fue fundamental para que Uruguay pase de ser importador neto de productos derivados de la madera a fines de la década de los noventa, a que —una vez esté en pleno funcionamiento la tercera planta de celulosa— sea el principal rubro de exportación del país. Antes de la promulgación de la Ley N° 15.939, en 1987, había menos de 50 mil hectáreas forestadas».
En la actualidad, en Uruguay hay más de 1,1 millones de hectáreas dedicadas a la plantación de eucalipto y pino.
Estos incentivos, claves para el desarrollo en el impulso, se fueron retirando en la fase primaria de la producción de madera para celulosa acorde a su crecimiento, y desde hace casi dos décadas las plantaciones con este fin no reciben un tratamiento impositivo diferencial.
El proyecto de ley más reciente sobre el sector fue el impulsado por Cabildo Abierto en 2021, que proponía limitar la plantación de bosques generales y de rendimiento a los suelos de prioridad forestal.
Sin embargo, luego de ser aprobado en ambas cámaras fue vetado por el presidente de la República, entendiendo que “los productores no podrían elegir el destino productivo de sus tierras en el marco de las regulaciones vigentes”, lo que “vulnera los derechos de propiedad, libertad y trabajo establecidos en los artículos 32, 36, 50 inciso 1° y 53 de la Constitución de la República”.
Ignacio Munyo explicó con gráficos que el crecimiento exponencial de la forestación destaca a nivel comparativo respecto a países de la región, como la Argentina, donde el sector forestal sufre un estancamiento.
«En 25 años, Uruguay pasó de tener exportaciones forestales en niveles — con respecto al PBI— similares a países con escaso desarrollo del sector como Argentina a superar registros de países con décadas de tradición exportadora en el sector como Suecia. A fines del siglo pasado, las exportaciones argentinas eran en promedio USD 10 por habitante cada año, y para Uruguay apenas superiores a USD 20 per cápita. Más de dos décadas después, Argentina no logró desarrollar el sector. En 2022, concretó ventas al exterior por forestación por USD 14 por habitante», explicó.
Sin embargo, para el caso de Uruguay fueron USD 725 per cápita. Suecia tiene actualmente más de 18 millones de hectáreas forestadas para producir, más del 40% de su superficie. Argentina y Uruguay, en tanto, tienen más espacio para crecer. Argentina tiene 13 millones de hectáreas aptas para forestación, y Uruguay cuenta con cerca de 4 millones de hectáreas de prioridad forestal, pero ambos países tienen alrededor de 1 millón de hectáreas forestadas. Sin embargo, las exportaciones uruguayas fueron en 2022 casi cuatro veces superiores a las argentinas.
«Por ende, el desarrollo del sector forestal radica en lograr la atracción de inversiones que impulsen el valor agregado de la producción», remarcan en el informe de ceres.
Para el caso uruguayo, la institucionalidad y estabilidad del país, acompañado de políticas públicas de largo plazo en el impulso, dieron la seguridad y confianza necesaria para que empresas multinacionales con tecnología de primer nivel y prácticas bajo estándares internacionales se instalen en el país. E
sto tiene su impacto positivo a nivel general, dado que la introducción de estas exigencias y su cumplimiento se traducen luego en mejores prácticas por parte del resto de las cadenas agroindustriales del país.
De todas maneras, la confianza en la estabilidad y en las reglas de juego no son suficientes. Al tratarse de inversiones que ven sus frutos entre 8 y 25 años después del comienzo, está sujeta a una alta incertidumbre por cambios que puedan ocurrir en el mercado, el avance tecnológico, la demanda y las tendencias internacionales, lo que enaltece aún más la inversión en el sector.
Cadenas de valor
En el sector forestal uruguayo existen dos principales cadenas globales de valor: la celulósica y la de madera sólida. En la Figura 2 se presenta un esquema ilustrativo al respecto.
Dentro de la actividad primaria, que ambas comparten, se encuentra la etapa inicial de los viveros. En los últimos años, la incursión de grandes empresas, presentes en cada eslabón de la cadena, generó una mayor concentración del proceso y, por ende, una caída en el número de viveros, así como una mayor profesionalización.
El siguiente eslabón de la cadena corresponde al quehacer de las plantaciones, en manos mayoritariamente de las empresas antedichas, fondos de inversión, y en menor medida productores independientes. En esta etapa se incluye el manejo forestal (que incluye podas y raleos) y la cosecha (corta y acopio de madera en campo).
En lo que respecta a la fase industrial, la cadena de la celulosa es la de mayor peso dentro del sector y es liderada por las dos empresas instaladas en el país (UPM y Montes del Plata) que tienen integrada verticalmente la producción, a partir de plantaciones de eucaliptos como materia prima. La celulosa es exportada mayoritariamente a la Unión Europea y China.
Se destaca la industria chipera — madera chipeada— que opera en un nicho de mercado y su producción también se destina mayoritariamente al mercado externo.
En tanto, la cadena de madera sólida comprende a los aserraderos y a la producción de tableros contrachapados y madera laminada cruzada (CLT por sus siglas en inglés). Los establecimientos con mayor capacidad instalada en estos rubros se localizan en la zona noreste del país, particularmente en Tacuarembó y Rivera. La madera utilizada en esta actividad proviene de las especies de pinos o eucaliptos.
La producción tiene como destino tanto el mercado interno como la exportación. Se agrega, a su vez, la generación de energía a través de subproductos forestales (biomasa forestal y subproductos de la transformación mecánica y química) provenientes de ambas cadenas. Y, de manera transversal, también se encuentran relacionadas al sector las actividades de transporte y logística, comercialización, e investigación y desarrollo (Morales Olmos, 2021)
Economía circular y desarrollo sostenible
La producción de madera sólida
La industria forestal es un gran ejemplo de economía circular funcionando a pleno en Uruguay, en un proceso que logra combinar esfuerzos públicos y privados.
El paradigma de producción tradicional de extraer, fabricar, utilizar y desechar se
conoce también como “sistema lineal” porque esa es la trayectoria que toman los
recursos, desde su origen hasta su destino final. La economía circular, en cambio, plantea un enfoque nuevo surgido a partir de la preocupación por los impactos ambientales generados por los residuos del sistema lineal. Bajo este enfoque, la ONU (2021) plantea tres principios clave: (i) eliminar residuos y contaminación, (ii) mantener productos y materiales en uso, y (iii) regenerar sistemas naturales.
Con esto los procesos económicos dejan de parecerse a una línea y se asemejan a un
círculo, donde el desperdicio se minimiza y se “cierran” los ciclos técnicos y biológicos.
Se cierra el ciclo técnico de la producción porque los materiales y productos fabricados por el humano permanecen en uso el mayor tiempo posible mediante el intercambio, el mantenimiento, la reutilización, la remanufactura y el reciclaje.
Asimismo, ocurre lo propio con el ciclo biológico porque, después de haber pasado por múltiples usos, los materiales regresan a la naturaleza de forma segura, devolviendo así los nutrientes a la tierra.
En Uruguay, la forestación encarna un buen ejemplo de ello. Los emprendimientos forestales operan con un horizonte temporal de décadas y exigen una importante inversión de capital porque hay que construir edificaciones adecuadas y mantener un ritmo sostenible y perpetuo de producción. Por ejemplo, el raleo de los árboles en la cantidad necesaria, deja espacio en la tierra para que crezcan aquellos que van a seguir al menos 10 años más antes de su industrialización.
A su vez, para el sector resulta clave el aprovechamiento de ramas, hojas y corteza, los
restos típicos de las podas y cosechas. Aunque su destino no es seguir la ruta de
la madera en la cadena forestal, su permanencia en el lugar le permite al suelo reabsorber nutrientes, protegerse de la erosión y preservar lo más posible sus propiedades naturales. En otras palabras, se regenera el sistema natural, uno de los principios claves de toda economía circular.
Los números del sector forestal
El complejo forestal —que incluye celulosa, madera, productos de madera, papel y cartón— es uno de los principales rubros de exportación del país, con ventas al exterior por casi USD 2.500 millones en 2022, el máximo valor registrado. La evolución ha sido creciente en los últimos 15 años, impulsada principalmente por la instalación de plantas de celulosa a partir de
2007.
Con base en lo reportado por la Dirección General Forestal (DGF), en 2021 se cuantificaron más de 1,1 millones de hectáreas dedicadas a la forestación, lo que representa aproximadamente el 6% del área del territorio nacional, sin incluir las más de 800 mil
hectáreas de bosque nativo (MGAP, 2023).
Los departamentos con mayor superficie plantada son Rivera, Tacuarembó, Río Negro y Paysandú, seguidos por Cerro Largo, Durazno y Lavalleja (Figura 4). Del total de las hectáreas plantadas, cerca del 85% corresponde a eucaliptos, y el 15% restante a plantaciones de pino.
Aproximadamente el 75% de las plantaciones se ubica en suelos declarados de prioridad forestal, definidos por la Ley N° 15.939, y son aquellos que cuentan con beneficios fiscales para la producción. Como se mencionó anteriormente, la superficie del territorio nacional declarada como prioridad forestal ronda las 4 millones de hectáreas. De todas maneras, no es lo mismo prioridad forestal que aptitud forestal.
Los suelos de aptitud forestal son los más aptos para esta actividad, y no siempre condicen exactamente con aquellos terrenos declarados como prioridad para el ejercicio de la forestación.
La pulpa de celulosa es el principal producto de exportación dentro del sector (76% en 2022) y fue el tercero del país detrás de la carne bovina y la soja. En 2022, Uruguay produjo cerca de 3 millones de toneladas, que generaron un ingreso por casi USD 1.900 millones. Los principales destinos fueron la Unión Europea (54%) y China (25%). Los departamentos de Río Negro y Paysandú cuentan con buena parte de las plantaciones de eucaliptos,
materia prima utilizada para el posterior procesamiento (MGAP, 2021).
El subsector de la madera sólida —madera en rollo, aserrada, tableros— y chips representa el 23% del valor de las exportaciones del sector.
La producción se centra en los departamentos de Tacuarembó y Rivera, donde se encuentra la mayor cantidad de plantaciones de pino (principal materia prima utilizada). Los principales destinos de exportación son Estados Unidos (39%) y China (22%) (Uruguay XXI, 2022).
En su conjunto, la cadena forestal cumple un rol importante en la generación de energía por biomasa forestal como fuente para industrias y residencias, que se suma a la energía hidroeléctrica, eólica y solar producida por el país. Como energía renovable, firme y predecible, contribuye con el impulso de la producción nacional de energías limpias
En este sentido, cerca del 10% de la energía eléctrica generada en el país es a partir de biomasa forestal, y podría cubrir hasta el 20% de la demanda energética en el pico de demanda.
La evolución de los precios que ha enfrentado ha sido cambiante en el último periodo.
Puntualmente para la celulosa, el precio de la pulpa de fibra corta a nivel internacional cerró
2022 con valores cercanos a los USD 700 por tonelada, por encima del promedio de la última década, y registró picos de hasta USD 800.
Esto mostró una consolidación de una tendencia de mejora luego de las caídas por una menor demanda ocasionadas por la pandemia. Sin embargo, entrado el 2023 registró
caídas que llevó a oscilar el precio entre 450 y 500 USD/tonelada. La caída se debió a una
menor demanda de materiales para el packaging, a raíz del enlentecimiento de la economía a nivel global. Además, luego de la larga cuarentena China, el gigante asiático contaba con stock suficiente de fibra, lo que hizo que la demanda no sea pujante, y la Unión
Europea atravesó una situación similar.
Otro factor que presionó a la baja del precio fue el aumento de producción en Chile y Uruguay, a raíz de la puesta en marcha de proyectos significativos. Sin embargo, meses después la demanda comenzó a normalizarse, por lo que se espera que cierre el año en el entorno de los 650 USD/tonelada, un valor apenas por encima del promedio de la década pasada.
Previo a la puesta en marcha de la tercera planta de celulosa, el sector empleaba de
manera directa a más de 17 mil personas y, si se incluyen aquellos empleos generados de manera indirecta, el número asciende a cerca de 25 mil. Representaba casi el 4% del Producto Bruto Interno (PBI) y su aporte impositivo rondaba los USD 280 millones (Uruguay XXI, 2022).
Una vez esté en pleno funcionamiento la planta de UPM II, se estima que genere hasta 10 mil puestos de trabajo adicionales (unos 4.000 directos e indirectos y 6.000 inducidos), un aporte impositivo adicional (incluyendo cargas sociales) de USD 170 millones y un impacto adicional cercano al 2% de PBI. Cuando se alcance el pico de producción, estimado en 2,1 millones de toneladas cada año (unos USD 1.100 millones al precio promedio de la última década), la pulpa de celulosa pasará a ser el primer producto de exportación de Uruguay, responsable de aproximadamente el 20% del total de las exportaciones uruguayas.
Además, el país será el segundo exportador mundial de celulosa por fibra corta, con casi 5 millones de toneladas por año (Uruguay XXI, 2022).
Impacto económico
El impacto económico de incrementar la actividad de un sector no se reduce únicamente
al monto en que se aumenta la producción, sino que también debe considerar los encadenamientos generados en el resto de la economía. Para aumentar la producción de
una actividad es necesario utilizar insumos de muchas otras para abastecer el aumento.
De esta forma, otros sectores también serán afectados y ellos mismos necesitarán ser
provistos de más insumos para satisfacer las nuevas necesidades de producción.
Como ejemplo, se puede tomar el siguiente caso. Si un productor forestal quiere aumentar su producción necesitará más semillas, servicios de siembra, fertilizantes, servicios de cuidado del cultivo, entre otros.
En este caso las semillas, los fertilizantes y los diferentes servicios contratados son insumos para la producción de madera.
Pero, para aumentar la cantidad de semillas o fertilizantes ofertados, esos sectores deben invertir en fabricación de químicos o ingeniería genética de semillas. Además, la madera eventualmente deberá ser talada, transportada, procesada y exportada, todas actividades que también requieren de una amplia gama de insumos y productos.
El vínculo estrecho entre los diferentes actores dictamina que los efectos positivos en un área de la economía no se concentran solo en ésta. Por este motivo, en la literatura se suele dividir el efecto total en la economía en impacto directo, impacto indirecto e impacto inducido.
El impacto directo es el efecto inicial, previo a todo encadenamiento generado. El impacto indirecto, en tanto, mide cuánto aumenta la actividad económica por la mayor necesidad de insumos. Dado que se necesita producir más bienes intermedios para proveer al sector forestal, el impacto indirecto dimensiona cuánto producto adicional se precisaría de cada sector para poder satisfacer las nuevas necesidades.
Pero no solo se requieren insumos de otros sectores para aumentar la producción forestal, también se requiere mano de obra y capital, que deberán ser remunerados. Al satisfacer las nuevas necesidades productivas, los sectores también estarán agregando valor y pagando salarios, que luego serán gastados o ahorrados según los hábitos de consumo de las personas.
En este sentido, el impacto inducido mide la actividad económica que se genera para satisfacer la mayor demanda de bienes de consumo por parte de los trabajadores y los suministros necesarios para producir estos bienes.
Estos efectos se calculan utilizando la Matriz Insumo Producto (MIP), una herramienta que describe las interacciones entre los diferentes actores de la economía. Para cada sector, la MIP detalla el destino de su producción en otros sectores y los insumos que utiliza. Con esta herramienta se puede estimar, por ejemplo, cuántos dólares de semilla o fertilizante se necesitó para aumentar en un dólar la producción de celulosa. Para el análisis, se utilizó la MIP publicada recientemente por el Banco Central del Uruguay (BCU), con base en el año 2016.
Impacto actual
Con base en la producción del sector en 2022, se estimó el impacto total en la economía. Para el impacto directo, se considera el total de las exportaciones de celulosa (USD
1.913 millones) y aquellas provenientes de la madera sólida (USD 557 millones).
El impacto indirecto de producir esta cantidad de pasta de celulosa, cada año, es
de USD 1.855 millones.
Por otra parte, el impacto indirecto que generan las exportaciones de madera sólida alcanzan los 707 USD millones anuales.
Por tanto, al incorporar el impacto indirecto, el sector forestal generó a 2022 un impacto
superior a USD 5.000 millones. El impacto inducido, dada su dificultad de estimarlo con
precisión, no se incluye en el análisis.
El sector forestal es una de las áreas de la economía con mayor multiplicador de impacto indirecto. El multiplicador de un sector es una medida de los encadenamientos productivos que la actividad genera en el resto de la economía. Un multiplicador de 0,50 para
un sector implica que un aumento de la demanda por bienes del sector en $1 genere
un aumento adicional en la demanda (por bienes de otros sectores) de $0,50.
La producción de madera sólida tiene un multiplicador indirecto de 1,27, el más alto de la economía. Esto da muestras de la oportunidad de seguir impulsando este subsector, con encadenamientos productivos de mayor magnitud que los que generan otras actividades relevantes del país. Por su parte, la elaboración industrial de celulosa tiene un multiplicador indirecto de 0,97, mientras que la silvicultura y la extracción de madera de 0,95. Todos los subsectores que componen la actividad forestal son considerablemente superiores al promedio de 0,60 de los 108 sectores incluidos en la MIP.
Nuevas inversiones
Para dimensionar el impacto total en la economía de las nuevas inversiones del sector, se toma como impacto directo el aumento en las exportaciones de celulosa derivado de la puesta en marcha de UPM II y el aumento de las exportaciones de madera sólida una vez se consoliden las inversiones anunciadas.
A partir de lo estimado en la evaluación financiera de ingresos y egresos del proyecto UPM II (OPP, 2019), la nueva planta aumentaría las exportaciones de pasta de celulosa del país en USD 1.155 millones. A su vez, el incremento adicional en las exportaciones de madera sólida una vez se consoliden las inversiones anunciadas en el sector superarían los USD 240 millones cada año.
Utilizando la metodología descrita, se calculó el impacto económico de aumentar la producción del sector en ese monto, y los encadenamientos económicos resultantes
de aumentar la utilización intermedia de los sectores, computando la suma de ambos
incrementos como el impacto directo.
El impacto indirecto de producir esta cantidad adicional de pasta de celulosa superaría los USD 1.120 millones cada año (97% del impacto directo). Para lograr este aumento, el sector primario —es decir, la silvicultura y los servicios asociados— tendrán que aumentar su producción en USD 290 millones (25% del impacto indirecto). Este aumento en la producción primaria implica nuevas plantaciones que se talan para proveer madera, pero también servicios de siembra y protección de nuevas plantaciones que se deberán llevar a cabo para atender las nuevas necesidades del sector.
Por otra parte, los servicios relacionados con la actividad agropecuaria deberán
incrementar su producción en USD 170 millones para satisfacer la demanda. Otro
sector que experimentará un impacto significativo es el de transporte de carga por
vía terrestre, que debería brindar servicios de flete adicionales por USD 112 millones.
El aumento en la producción también impactará en la generación de energía eléctrica por
la quema de biomasa, en una magnitud estimada en el orden de los USD 70 millones.
En tanto, el aumento de exportaciones de madera sólida, estimado en cerca de USD
240 millones cada año, generaría un impacto indirecto de USD 313 millones anuales.
En este caso, para satisfacer este aumento, el sector primario —silvicultura—deberá aumentar su producción en USD 48 millones cada año. Buena parte del impacto indirecto se concentra en un aumento adicional de la producción y fabricación de madera, donde para satisfacer el aumento de la producción, se deberá aumentar la generación anual de este sector en USD 54,5 millones.
Al igual que a raíz del impacto por el aumento de producción en celulosa, el transporte
de carga por vía terrestre debería brindar servicios de flete adicionales, en este caso
por USD 40 millones. En tanto, los servicios asociados a la silvicultura deberán incrementar su producción en USD 28 millones.
En conjunto, el impacto directo e indirecto que tendría en la economía este aumento
en la producción de celulosa y de madera sólida sería superior a los USD 2.800 millones anuales. Este crecimiento de la actividad es sin considerar el impacto inducido, excluido del análisis. Por las particularidades de cada rubro, los efectos generados a raíz de un aumento
en la producción son diferentes en cada sector de la economía.
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