Por Mario Elizondo. Ingeniero Forestal. MP: CPIA Nº22
BUENOS AIRES (Febrero 2024).- En Argentina Forestal del 10/01/2024, la Dra. Silvia Kloster realiza una serie de cuestionamientos a las modificaciones que se le introducirían a la ley 26.331 vigente, en caso de aprobarse la “ley ómnibus”, modificaciones que se tratan en el Capítulo III, Ambiente, de dicha ley.
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Lejos está mi intención de cuestionar a quién por formación tiene competencia en una materia en la que yo no la tengo, lo que me interesa destacar son dos hechos;uno es que se analiza en general -y no es una exclusividad de la Dra. Kloster- sin conocer o indagar en muchos aspectos del sector forestal y su historia, otra, la ausencia casi total de opiniones de profesionales forestales que son los que podrían dar el marco, el contexto en que se desarrollan los acontecimientos junto a la de instituciones del sector, que no aparecen hasta que las cuestiones no están muy definidas …y allí si, suelen ser funcionales a los gobiernos de turno.
Es extraño como funciona el pensamiento en sector forestal de la Argentina. El sector forestal no nació ayer, tiene historia y casi toda de frustraciones.y es la que puede dar el contexto necesario para un análisis mucho más sólido.
Seguramente no es el caso de la Dra. Kloster, que tal vez, no conozca hechos relevantes del pasado …y no tan pasados, que me permiten a mi afirmar que el sector forestal es un sector fallido. Pues ha incumplido y fracasado desde las instituciones del estado nacional y provincial;lo mismo que desde la mayoría de las privadas del sector de la producción primaria;de organizaciones no gubernamentales y una gran parte de los profesionales forestales.
Es posible poner un hito como punto de partida,tomando la sanción de la “Ley de Defensa de la Riqueza Forestal Nº 13.273 del año 1948; (nunca aplicada en aquello que se refiere a que hacer en nuestros bosques nativos) y desde allí ver en apretada síntesis como se transitaron estos 76 años en relación a la cuestión forestal, llegando así hasta el presente.
En mi opinión,insisto en ello,dicho tránsito ha sido más que deficiente en la gestión, como para que al llegar a hoy, pueda afirmar que hemos fracasado, que lo mejor que se podría hacer es derogar la ley 26.331, la 24.857 y la 25.080.
La mencionada en segundo término, la 24.857,incluye un disparate paradigmático que destaco a modo de ejemplo,cuando en su texto, nos dice ¡que se puede ¡mplantar un bosque nativo!; y la ley 25.080, que tiene algunos “parches” que en nada la han mejorado.
La 13.273 nunca aplicada, con algunas adecuaciones serviría para cubrir todo lo relativo alsector forestal. Y así,encaminarse a terminar con la única política que se ha implementado que son los los subsidios a toda actividad forestal, que han sido siempre sistemas de despilfarro de fondos públicos que increíblemente se sostienen desde hace ya 59 años.
Para abonar esta posición hay mucho para hablar y bastante se ha dicho ya, tres referentes indudables del sector forestal, hace más de 5 décadas nos advertían de lo que ocurría sobre la cuestión de nuestros Bosques Nativos.
Nada ha cambiado.
Seguimos perdiendo superficies de bosques nativos a mano de desmontes ilegales, hecho que se ha naturalizado y continua sin conmover a nadie, más que algunos incautos, que cuando ven “motos leopardo”, helicópteros volando a baja altura enfrentando a topadoras …violando toda norma de seguridad aérea y “espumas” que se aplican al tren rodante y paralizan a topadoras y hasta se han colgado del “Puente de la Mujer” para reclamar …según ha publicitado “Greenpeace” y los medios con fotos y filmaciones. ¿Alguna sanción le cupo?, no lo sé, pero me lo pregunto.¿Nadie observa que si se ingresa a una propiedad privada sin autorización y se impide la plena libertad de ejercer ese derecho, se está violando la ley?. ¿No parecen estas cosas más que actos marketineros, que defensa seria de lo que pretenden?, Si hay un ilícito, lo mejor es la denuncia en sede judicial y no el “acting” programado que requiere el ingreso por tierra, por aire, equipo de filmación y personal …a una propiedad, sea esta privada o publica.
Veamos ahora lo que cuestiono del análisis de la Dra. Kloster “sobre la ley ómnibus”y el impacto que podrá tener en la ley 26.331 y en la 26.562
Veamos el artículo 500 de la ley ómnibus, que suplantaría al 26 de la 26.331
A.- LEY DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE BOSQUES NATIVOS N° 26331
ARTÍCULO 500.- Sustitúyese el artículo 26 de la Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, por el siguiente.-(El subrayado y resaltado en negrita es mío):
ARTÍCULO 26.- Para los proyectos de desmonte de bosques nativos que se encuentren bajo la categoría I y IIprescripta en el artículo 9°, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción
garantizará el cumplimiento estricto de los artículos 19, 20 y 21 de la Ley N° 25.675 -Ley General del Ambiente-, previamente a la emisión de las autorizaciones para realizar esas actividades.”
Análisis general de la Dra. Kloster: “se pretenden autorizar los desmontes en las áreas de protección I (rojo) y II (amarilla). Esto actualmente está expresamente prohibido en el ARTICULO 14. — No podrán autorizarse desmontes de bosques nativos clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo)”.
“De autorizarse el desmonte podrían desaparecer las áreas protegidas como los parques
provinciales, municipales o reservas privadas, también las de categoría internacional como sería la Biosfera Yaboty, dado que solo requerirían para la aprobación la salvaguarda de la participación ciudadana.
Afectaría la implementación del programa Jurisdiccional REDD+ ya que las actividades de
restauración y conservación no tendrían sentido ante la inexistencia del bosque, además de ir en contra de la política de conservación de la provincia sobre el último reducto del bioma selva paranaense”.
Lo que puedo decir sobre este análisis del artículo 26 de la ley ómnibus, que sustituiría al de la 26.331, es que en primera instancia parece correcto, pero al “bucear a mayor profundidad”; se advierte que no decir antes nada, de cómo se gestó esta ley 26.331 y su reglamentación; como se realizó la categorización de las masas forestales en I rojo; II amarillo y III verde; como se llegó a afirmar que la superficie de Bosques Nativos es de 53.600.000 ha de acuerdo al Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN);
¿Cuáles son los resultados de la gestión y aplicación?, que desde la vigencia plena de la ley, que lleva ya 14 años de implementación y más de $4.000.000.000 de pesos(sin ajustarlos por la inflación a valores de hoy) entregados como subsidios desde la sanción del Decreto reglamentario 91/2009.Y si sumamos algunos párrafos de documentos que explican cómo fueron pergeñándose los avances en la redacción y aprobación de esta ley 26.331 y su reglamentación, todo parece haber estado impregnado de una enorme improvisación y falta de profesionalismo, que sumada a los escasos resultados que parece haber tenido este nuevo sistema de despilfarro que ha sido el subsidio a dudosos planes de manejo y ordenación de Bosques Nativos, son más que elocuentes.
Decía que, lo que sostengo desde que se inició la discusión de ésta ley 26.331, llamada en su inicio ley Bonasso; es que hacer cualquier modificación a una ley que es mucho más que deficiente desde el punto de vista técnico y de las dificultades para su implementación y más aún para su control por parte de una autoridad de aplicación que carece de capacidad para hacerlo y que delegar el mismo en las “autoridades locales” que son las provinciales, a las que su historia las condena. Es una pérdida de tiempo y puro gatopardismo. “Que parezca que todo cambia …para que nada cambie”.
De mucho de lo que se ha dicho y escrito, de las deficiencias de la ley, se puede inferir que todo lo referente a la 26.331, se hizo a impulsos y espasmos ampulosos para responder a necesidades del momento, más que a una reflexión seria de como se debería enfrentar el desorden y secular abandono de la cuestión forestal referida a nuestros Bosques Nativos tanto desde la nación como de las provincias. Esto fue advertido en su momento.Esta ley 26.331, en su gestación fue muy cuestionada por muy pocos profesionales forestales que vaticinaron lo que ocurriría y finalmente ocurrió y cuestionaban la posibilidad cierta de la implementación de la misma, denunciando muchas falencias técnicas en que se incurría en el texto. ¿Y por qué ocurrió lo que se vaticinaba?; un ejemplo lo aclara todo.
Según el 1er. Inventario Nacional de Bosques Nativos([1]), la superficie total del país fue estimada en 31.443.873 ha de (Tierras Forestales + Bosques Rurales)([2]). Y Según el ordenamiento Territorial que los clasificó en virtud de la ley 26.331, esa superficie, de acuerdo con la estimación de cada provincia, sumó como total del país unas 53.600.000 ha!
Las explicaciones intentadas sin haberse nunca explicado por autoridad alguna, del ¿por qué? surgía esta enorme diferencia con la determinada en el Primer Inventario de BN que costó más de u$s 2.000.000.- fueron y son absolutamente insostenibles, ridículas …y se terminó aceptando como válidas a las dos superficies, la del Primer Inventario de BNy la del OTBN según la ley 26.331…Y luego se incluyeron otras dos determinaciones con enormes diferencias que también están aceptadas como válidas, la informada al Proceso de Montreal (26.590.000 ha) y la del Segundo Inventario Nacional de Bosques Nativos (47.000.000 ha).
Solo se explica el silencio absoluto de sector público y privado sobre estos disparates, que aceptan a las 4 determinaciones sin más trámite, por el hecho de que como la ley 26.331 otorga subsidios para proyectos que se realicen en las categorías I y II del OTBN y en el III, a condición de que sean para recuperar el bosque en dichas zonas y no para cambio de uso del suelo, es evidente que conviene que haya 53.600.000 ha disponibles para repartir fondos públicos…y no menos. Se sabe -yo sé- que muchas de esas 53.600.000 ha no han estado nunca cubiertas de bosques. Es decir que hay numerosas inconsistencias que hacen que la implementación de la ley sea compleja inútil y difícil de auditar, y no se puede soslayar, que se perdieron por desmontes legales, ilegales, incendios –(el 95% de estos por causas antrópicas)-, sin que se hayan informado descuentos en las superficies ¡que son 4 distintas!
Señalaré solo una para que se perciba el tipo de dificultades de implementación …y hay muchas más.
La ley impone que a los proyectos a realizarse en la zona I (roja) de cada provincia, se le deben entregar más fondos que a los de las otras dos categorías. Nada más diré, averigüen, si hay interés, si esto se cumple. Además de que a 14 años de la entrega de subsidios,muy poco se sabe de los resultados de la aplicación de las medidas silvícolas definidas en los planes de manejo y ordenación -que se deben presentar y revisar periódicamente- para conocer fehacientemente si se logran los objetivos de mejora o recuperación de nuestros BN y si la aplicación de fondos es correcta.
Por ello, con las preocupaciones de la Dra. Kloster -que son razonables y opinables- no coincido con que los cambios que propone la ley ómnibus generen demasiados problemas cuando es prácticamente inexistente la preservación y ampliación de nuestros BN, pues tampoco con esta ley 26.331 se ha evidenciado un avance en tal sentido. Antes bien, estamos tan mal, si no peor, como desde la sanción de la ley 13.273, de Defensa de la Riqueza Forestal del año 1948 que sostuve y sostengo que con pocos ajustes, hubiese podido aplicarse y tal vez con mejores resultados que la ley 26.331.
Esto último, a condición de un notable cambio en las instituciones forestales nacionales y provinciales …que cuando de dinero se trata, ni ayer ni hoy han tenido, ni tienen, ningún control sobre los resultados de la aplicación de fondos para la conservación y manejo de los BN. Por ello insisto en sostener que lo mejor es DEROGARLA LISA Y LLANAMENTE. NO SE PUEDE DEFENDER UN SISTEMA QUE NO SIRVE PARA GARANTIZAR MÍNIMAMENTE EL OBJETIVO PRINCIPAL DE LA LEY y que dilapide fondos públicos
Veamos ahora el artículo 501 de ley que se discute
ARTÍCULO 501.- Sustitúyese el artículo 31 de la Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, por el siguiente:
“ARTÍCULO 31.- El Fondo estará integrado por:
- a) La asignación presupuestaria que realice el Poder Ejecutivo de forma anual para cumplir con las necesidades de compensaciones establecidas en el Artículo 30.
- b) Los préstamos y/o subsidios que específicamente sean otorgados por Organismos Nacionales e Internacionales; c) Donaciones y legados; d) Todo otro aporte destinado al cumplimiento de programas a cargo del Fondo; e) El producido de la venta de publicaciones o de otro tipo de servicios relacionados con el sector forestal; f) Los recursos no utilizados provenientes de ejercicios anteriores.”
Análisis general de la Dra.Kloster:“En cuanto a la integración del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos desaparecen los siguientes incisos:
- a) Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional;
b) El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración;
Y continua: Uno de los obstáculos mayores que tiene históricamente la implementación de este Fondo es el escaso financiamiento, dado que el mismo nunca se constituyó con la cantidad de patrimonio que establece la ley, de darse la modificación se reduciría mucho más aún tornándose inconducente.”
Extraño el análisis, pues se acepta que la ley 26.331 no se cumple, que la disponibilidad de fondos para el financiamiento de los planes de manejo y su implementación no cumple con lo que la ley manda y nada más se dice al respecto.
Me pregunto: ¿Por qué se reduciría ese monto de aprobarse la modificación?, pues si queda a discreción de una decisión del Poder Ejecutivo, éste …también los podría aumentar. ¡Que las fuerzas del cielo no lo permitan!
De hecho –y así lo afirma correctamente la Dra. Kloster- hoy se incumple con lo que la ley manda y eso es lo que ha ocurrido desde su sanción …y no parece preocupar demasiado a nadie. Los fondos con los que se constituye hoy, ¿no son también a discreción ¿de quién?¿de las fuerzas del cielo?.
Con las modificaciones propuestas, nada cambiaría, sino que se convalidaría lo que se viene haciendo hoy, violando lo que la ley manda …e insisto a nadie pareció ni parece importarle. Pero que al ser modificado, se evitaría seguir incumpliendo con la ley, AL MENOS EN ESTE ASPECTO.. ¡Y esto es lo que no ha preocupado seriamente a nadie durante 14 años…que se cumpla con la ley!. Como dice el refrán, “a caballo regalado no se le miran los dientes”. Insisto, HAY QUE DEROGARLA.
Ahora vamos a la ley 26.562
B.- LEY DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA CONTROL DE ACTIVIDADES DE QUEMA N ° 26.562
ARTÍCULO 497.- Sustitúyese el artículo 2° de la Ley N° 26.562 de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental para Control de Actividades de Quema, por el siguiente:
ARTÍCULO 2º.- A efectos de la presente ley, entiéndase por “quema” toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento productivo. A los fines de la presente ley, se entiende por “aprovechamiento productivo” toda actividad que tenga una finalidad de lucro y que no tenga relación alguna con la protección medioambiental del terreno.”
ARTÍCULO 498.- Sustitúyese el artículo 3° de la Ley N° 26.562 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para Control de Actividades de Quema, por el siguiente:
“ARTÍCULO 3º.- Queda prohibida en todo el territorio nacional toda actividad de quema que no cuente con la debida autorización expedida por la autoridad local competente, la que será otorgada en forma específica, en un plazo máximo de 30 días hábiles desde la solicitud de autorización. En el caso que transcurra el plazo de 30 días sin que la autoridad competente se expida expresamente, se considerará que la quema ha sido autorizada tácitamente.”
Dice la Dra. Kloster en su análisis general: las actividades de quema sin autorización expedida por las autoridades locales competentes se encuentran prohibidas en virtud de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para Control de Actividades de Quema N° 26.562. A nivel nacional por Decreto 2/23 se prorroga hasta el 13 de enero de 2024 la Emergencia Ígnea declarada por el Decreto Nº 6 del 11 de enero de 2022 en todo el territorio de la REPÚBLICA ARGENTINA.
El art 2 establece el concepto de “aprovechamiento productivo” que generalmente se desarrolla mediante análisis y consenso, es confusa la redacción además no queda claro a que se refiere con: “que no tenga relación alguna con la protección medioambiental… Por otro lado la modificación de los plazos del art. 3 no coincide con la técnica jurídica impresa en la normativa general ambiental en la que el estado debe expedirse puntualmente mediante una autorización formal o denegación fundada.
Las leyes de presupuestos mínimos tienen que ser analizadas en el marco del Consejo Federal de Medio Ambiente tienen una metodología especifica establecida en la Constitución Nacional a partir del 1994, Resoluciones del Cofema, como también en la nutrida doctrina nacional sobre el tema a partir de la evolución del derecho ambiental federal.
Sin dudas merece una revisión la redacción de estos artículos (al igual que el análisis de la Dra.Kloster) que se proponen, pero queda claro que para las quemas, hoy quedan prohibidas si no tienen una autorización expedida por autoridad local competente.
En cuanto a la aprobación automática pasados los 30 días si hay silencio de la autoridad local que debe autorizar (QUE SEGÚN LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS AL NO ESPECIFICAR LA NORMA QUE SON DÍAS CORRIDOS SINO DÍAS HÁBILES, SON UNOS 45)… y que pasados los 30 días hábiles, la aprobación automática, es válida cuando esté -como lo está en la propuesta- expresamente indicada en la norma legal; parece algo muy razonable; que generará en todo caso responsabilidades, de no cumplirse con el plazo para denegar y esto habilite la aprobación de hecho y genere daños ambientales.
El funcionario responsable de ello ¿no incurriría en “incumplimiento de los deberes del funcionario público?. Que hoy como está la ley, con el simple trámite de “cajonear un expediente”, cualquier burócrata evita tener que tomar una decisión a sabiendas del viejo apotegma que supone que “el que menos decide más dura y el que más dura más asciende”
¿Por qué cuestiono lo que se empieza a escuchar en el ámbito del sector forestal?, pues veo que comienzan a aparecer “voces” que afirman, niegan o cuestionan sin mucho conocimiento de lo que el sector fue y es y/o por intereses dignos de mejor causa.
Parece que todos defienden a prima facie, la necesidad a cualquier precio en la continuidad de los subsidios en el sector forestal … insisto, “a caballo regalado, no se le miran los dientes”
Son muy pocos los profesionales forestales que opinan, la mayoría guardan silencio en sus “puestos de vigilancia” por aquello de “el salario del miedo” ya que es mucho más sencillo y saludable “cazar en el zoológico o pescar en la pecera”.
Otros, aparecen como los mosquitos después de un alto contenido de humedad ambiente y temperatura …y es más lo que molestan que el daño que hacen en un sector que ha padecido de ceguera al no querer ver más allá de sus narices ni hurgar en el pasado. Pero el zumbido confunde a legos y recién venidos. Como decía Martin Fierro, “…las botas e´ potro no son pa’ cualquiera”
Todo esto sobre los Bosques Nativos, no comenzó “ayer”, hay muchos antecedentes que explican lo que ha pasado para que seamos furgón de cola de un tren que si avanza, cosa que no creo, lo hace cada vez a menor velocidad y nos retrasa cada vez más. ¡Tanto que ya parece que retrocedemos!.
[1] Proyecto BIRF 4085 AR (1998-2005)
[2]Página 39 del Informe Nacional Proyecto BIRF 4085 AR (1998-2005)
